한국 정부조직의 복잡성과 무질서함의 제도적 기원:‘청’(廳) 조직에 대한 ‘제도적 엔트로피’ 관점의 제도분석

Abstract

본 연구는 “한국 청(廳) 조직의 구조적 복잡성과 제도적 무질서함의 맥락적 기원을 경험적으로 탐구”하였다. 이를 위해 신제도주의의 ‘제도적 엔트로피’(institutional entropy)를 중심개념으로 삼아, 정부조직 제도가 초기에는 질서정연하게 자리잡혀 있었으나, 어떻게 시간을 거듭하며 무질서하고 복잡하게 변화하게 되었는지를 역사적 맥락에서 분석하였다. 분석결과 청 조직은 건국초기에는 ‘집행･관리 기구’라는 뚜렷한 권한과 기능으로 출발하였으나, 경제성장에 따라 산업부문이 성장함에 따라 이를 지원하기 위한 ‘자율･사업 기구’의 속성이 추가로 탑재되었음이 확인되었다. 이후 행정국가화에 따라 정부부문이 확대되면서 부처 간의 칸막이와 관할권을 아우르는 ‘기획･조정 기구’를 지닌 기구에 대한 필요성이 대두되었고, 이 과정에서 청 조직에는 애초의 ‘집행･관리 기구’와는 상반된 기획과 조정의 속성까지 추가로 부여되었다. 이러한 과정에서 청 조직은 초기의 본래적 정의와는 결이 다른 예외들이 개념적으로 추가되었으며, 이러한 메커니즘과 동인으로 인하여 ‘제도적 엔트로피’가 지속적으로 상승하였던 것으로 해석된다. 결론적으로 연구자는 이러한 “지속적인 예외의 추가”가 한국 정부조직의 무질서와 비효율성의 제도적 기원에 대한 하나의 해석을 내어주는 것으로 논하였다. 이를 바탕으로 아직은 다소 생소한 ‘제도적 엔트로피’ 개념의 이론적 의의 및 분석결과의 실무적 시사점을 다루었다.