정책갈등 프레임워크(PCF)를 활용한 군 공항 이전 갈등에 관한 연구: - 조석환 (The Graduate School, Ajou University, 2023)
도심지 군 공항 이전은 국가의 국방력 강화하고, 주민의 소음과 재산권 침해 피해를 해소하고, 지역발전을 위해 2013년 제정된 ‘군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법’에 따라 추진되고 있다. 대구, 광주와 더불어 수원 군 공항 이전이 추진되고 있으나, 광주와 수원 군 공항 이전은 지자체 간 갈등으로 사업 추진이 중단된 상태이다. 이와 관련하여 지금까지 갈등 상황을 전반적으로 다루고 해결방안을 제시하는 연구는 없었다. 본 연구는 수원 군 공항 이전사업을 사례로 하여, 군 공항 이전사업에 따른 지자체 간 갈등을 분석하였다. 갈등 상황을 분석하는 방법으로 Weible & Heikkila(2017)가 비교적 최근에 제안한 연구분석모형인 정책갈등 프레임워크(Policy Conflict Framework, PCF)를 활용하였다. PCF는 정책갈등을 정책환경(활동 수준, 정책행위자, 주요 사건, 정책 이슈)과 정책갈등 에피소드(인지적 특성, 행태적 특성)가 갖는 속성들이 어떻게 작용하여 피드백(산출물, 결과)되는지를 분석하고, 정책갈등을 모형화하여 해결책을 찾는데 유용한 분석 모형이다. PCF는 전체적인 프레임은 존재하지만, 구체적으로 이론적 명제가 모호하다는 한계를 갖고 있다. 이와 같은 한계를 극복하고자 본 연구는 두 가지 연구전략을 채택하였다. 첫째, 기존 PCF 모형에서 간과하고 있는 변수에 초점을 두어 변수를 추가한 PCF 모형으로 갈등 원인을 분석하고자 하였다. 본 연구에서는 역사적인 맥락으로서 선행갈등이 군 공항 갈등에 중요한 역할을 수행한다는 점에 주목하였으며, 다음으로 갈등을 지속·확산시키는 변수로서 중요하다는 점도 주목하였다. 이에 본 연구는 수원시와 화성시의 지자체 간 갈등의 특징을 분석하여 선행갈등의 역할을 규명하고, 자원 요소인 조직 구성, 예산 편성을 속성으로 추가하여 수정된 PCF 모형을 제안하고, 갈등 분석에 활용하였다. 둘째, 아울러 본 연구는 기존의 PCF 모형이 속성 변수 간의 관계를 설명해 주지 못하는 한계를 가지고 있다는 점에 주목하였다. 이와 같은 문제점을 해결하기 위해서는 본 연구에서 수정된 PCF의 연구분석 결과를 바탕으로 주요한 속성 변수 간의 관계를 찾기 위해 시스템 다이내믹스 인과 지도(Casual Loop Diagram)를 활용하여 변수 간의 인과관계와 순환 구조를 찾고 관계 구조를 통해 해결방안을 찾는 분석을 시행하였다. 인과 지도를 통해 변수 간의 양의 인과관계와 음의 인과관계를 찾고, 강화 피드백 루프(Reinforcing Feedback Loops) 12개와 균형 피드백 루프(Balancing Feedback Loops) 6개, 총 18개의 피드백 루프를 발견하였다. 이상의 두 가지 분석을 통해 다음과 같은 연구 결과를 도출하였다. 먼저 수정된 PCF를 통한 결과를 살펴보면, 특별법 절차상 화성시의 반대로 다음 절차가 중단되고, 수원시와 화성시는 예산과 조직을 확대하면서 두 도시 간의 갈등을 증가시켰다. 갈등의 핵심에는 선행갈등과 자원이 존재하였다. 첫째, 선행갈등의 후행 갈등을 지속시키는 역할을 수행하고 있었다. 화성시의 반대에는 이전에 발생했던 선행갈등이 영향을 준 것으로 분석되었다. 선행갈등은 갈등의 초기부터 현재까지 화성시의 인지적 특성에 영향을 주어 행태적 특성으로 나타나 갈등을 지속시켰다. 둘째, 군 공항 갈등에서 자원이 중요한 역할을 수행하고 있었다. 행정적 자율권과 독립성을 갖는 지방자치단체는 조직구성권과 예산편성권이라는 자원을 적극적으로 사용하였다. 이는 고스란히 수원시와 화성시의 이전과 반대의 행태로 나타났고, 갈등을 증대시키는 속성으로 작용하였다. 다음으로, 시스템다이내믹 인과 지도 분석 결과를 통해 수원 군 공항 이전에 따른 갈등을 감소시키고 해결하는 방안을 찾을 수 있었다. ① 갈등-예산·조직 인과 지도에서는 두 도시 간의 입장차이를 줄이기 위한 제도 마련, 수원시와 화성시의 적대적인 행태의 중단, 군 공항 이전과 반대에 투입되는 예산과 조직의 축소가 필요한 것으로 분석되었다. ② 갈등-중앙정부 중재자 인과 지도에서는 중앙정부의 적극적인 정책중재자 역할로 전환이 필요한 것으로 분석되었다. ③ 갈등-특별법 개정 추진 인과 지도에서는 입장차이 감소, 수원시의 행태 감소, 중앙정부의 중재자 역할 증가와 국회에 계류 중인 특별법 개정 추진이 다시 갈등을 증가시킬 수 있다는 분석 결과를 제시하였다. ④ 갈등-경기도 중재자 인과 지도에서는 경기도의 중재가 증가하면, 수원시 행태, 화성시 행태, 예산·조직, 특별법 개정 추진이 감소하여 갈등이 줄어든다는 결과를 도출하였다. 그러나 경기도는 업무 권한이 없다는 한계로 문제 해결을 위해서는 중앙정부의 적극적인 중재와 정책 결정이 필요하다는 시사점을 제시하였다. 본 연구는 이론적 차원에서, 기존의 PCF 연구 모형에 지자체 간 갈등의 특성을 추가하여 수정된 PCF 모형을 제시하여 분석하였다는 점과 시스템 다이내믹스 인과 지도를 활용하여 속성 간의 인과관계와 순환 구조를 찾고 해결책을 분석하였다는 점에서 의의가 있다. 또한 정책적 차원에서, 연구분석을 통해 수원 군 공항 이전에 따른 갈등을 감소시키는 방안과 문제를 해결하는 방안을 제시하였다. 그러나 본 연구는 질적 연구가 갖는 한계점을 가지고 있으며, 수원 군 공항이라는 특정 사례를 연구한 것으로 다른 정책갈등에 일반화하여 적용하는 데 한계를 갖는다.
아주대학교 일반대학원 :학위논문(박사)--,2023. 8
Keywords: 수원 군 공항 이전; 시스템 다이내믹스 인과 지도(CLD); 정책갈등 프레임워크(PCF); 지자체 간 갈등